“十四五”规划

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今日开幕!“十三五”回顾与“十四五”前瞻

2020年10月26日   浏览:

来源|人民论坛杂志及人民论坛网

党的十九届五中全会将于10月26日至29日在北京召开,研究制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议。这次关键时刻召开的重要会议,意义重大、举世瞩目。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,是我国发展史上极不平凡的五年。五年来,我国经济社会发展有哪些主要成就?对于“十四五”时期国家发展的若干重要问题专家学者又有哪些展望?一起来看《人民论坛》最新文章!

“十三五”时期我国各方面发展概况

一是经济发展再上新台阶,增长动力进一步优化。2019年,我国GDP总量达到99.1万亿元,接近100万亿元人民币,稳居世界第二。我国GDP占全球的比重从2016年的14.7%上升到2019年的16.4%。2016-2019年我国对世界经济增长的年均贡献率为29.4%,远高于美国同期17.3%的水平,成为带动世界经济增长的火车头。作为14亿多人口的大国,2019年人均GDP首次突破1万美元大关,为“十四五”时期跻身高收入国家行列奠定了更加坚实的基础。2016-2019年,消费对GDP增长贡献率平均在60%以上,成为拉动经济增长的最重要动力,凸显了内需特别是消费对于稳定经济运行的压舱石作用。“十三五”时期,受中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情影响,我国进出口增速出现波动,但依然保持全球货物贸易第一大国的地位。2019年,中国货物贸易占世界货物贸易总量的12%,比排名第二的美国高约1个百分点。

二是产业结构持续优化,内生动力不断增强。农业方面粮食安全保障能力稳步提升。“十三五”期间,粮食总产量稳定在1.3万亿斤以上,基本实现了“谷物基本自给、口粮绝对安全”目标。制造业不断向中高端迈进。2019年,高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重达14.4%,较2015年增加了2.6个百分点。服务业“稳定器”作用进一步增强。2020年上半年,第三产业增加值占GDP比重为56.5%,较2015年提高近6个百分点。数字经济发展迅速,成为驱动我国经济增长的新动能。2014-2019年,数字经济占GDP的比重从26.1%上升到36.2%;对GDP增长的贡献率始终保持在50%以上,2019年达到67.7%,均高于三次产业对GDP增长的贡献率。

三是创新驱动成效显著,科技引领作用更加凸显。科技投入力度持续增强。2019年,我国研究与试验发展(R&D)经费支出占GDP比重为2.23%,较2015年提高了0.17个百分点。截至2020年6月末,我国每万人口发明专利拥有量达到14.3件,提前完成了“十三五”规划期末12件的目标。专利质量显著提高。2019年末,国内发明类专利和实用新型专利授权数占全部国内专利授权数的78.2%,较2015年提高了近8个百分点。科技助推经济动力更加强劲。2019年,我国科技进步贡献率达到59.5%,较2015年提高了4个百分点,接近“十三五”规划期末60%的目标。

四是社会发展水平持续提升,民生福祉明显改善。2019年,居民人均可支配收入是30733元,剔除价格因素后约为2010年的1.98倍,预计2020年底可以实现比2010年翻一番。2016-2019年城镇新增就业累计5378万人,提前完成了“十三五”规划期末5000万人的目标。2019年,常住人口城镇化率60.6%,户籍人口城镇化率44.4%,完成或接近完成“十三五”规划期末60%和45%的目标。民生服务水平持续提升。2019年,我国养老和医疗参保人数分别为9.67亿人、13.54亿人,分别较2015年增加1.09亿人和6.89亿人。2019年居民平均预期寿命达77.3岁,比世界平均预期寿命高近5岁,接近美国等发达国家水平。2019年,我国九年义务教育巩固率达94.8%,高中阶段毛入学率达89.5%,劳动年龄人口平均受教育年限为10.7年,完成或接近完成“十三五”规划目标。改革开放至今,中国有8亿多人口脱贫,占同期全球减贫人口总数的70%以上,创造了人类社会史无前例的发展奇迹。中国人类发展指数从1978年的0.410上升到2018年的0.758,是联合国发布该指数以来唯一从低人类发展水平跨越到高人类发展水平的国家。

五是能源资源开发利用效率大幅提高,生态环境明显改善。“十三五”时期,我国在污染防治攻坚战中取得了重大成效,蓝天、碧水、净土保卫战成效显著,空气和水环境质量明显改善,生态环境持续好转。节能降耗减排取得突出成效。2019年,单位GDP二氧化碳排放下降4.1%,比2015年累计下降18.4%,提前完成“十三五”规划目标;万元GDP水耗67立方米,累计下降20.6%,接近“十三五”规划目标23%。2019年,我国非化石能源占一次能源消费比重达15.3%,提前完成“十三五”规划目标15%。天然林资源恢复性增长持续加快。2018年,全国森林面积为2.2亿公顷,森林覆盖率为22.96%,接近 “十三五”规划目标23.04%;森林蓄积量为175.6亿立方米,完成了165亿立方米的“十三五”规划目标。全国环境空气质量持续改善。2019年,全国337个地级及以上城市空气质量优良天数比例为82%,细颗粒物(PM2.5)未达标地级及以上城市的平均浓度显著下降为40微克/立方米,均提前完成了“十三五”规划目标。

六是改革开放深入推进,创新创造活力持续增强。“放管服”改革持续推进,我国在世界银行开展的营商环境全球排名大幅提升,从2015年的84位上升至第31位,连续两年跻身全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。财税改革深入推进,减税降费等政策效应明显。2016-2020年上半年累计实现实际减税降费6.78万亿元。“一带一路”建设成就斐然,我国在国际舞台的影响力不断扩大。人民币国际化扎实推进。2016年人民币正式加入了国际货币基金组织SDR特别提款权货币篮子,成为全球主要储备货币。目前,人民币已是全球第五大支付货币和官方外汇储备货币,全球70多家央行已将人民币纳入官方储备。

总体来看,“十三五”时期我国经济社会发展取得了全面进步,除服务业增加值比重、研发经费投入强度等少量指标外,绝大多数指标在“十三五”期末均能完成甚至超额完成,尤其是在民生保障、资源环境等领域的约束性指标,体现了我国政府以人民为中心的发展理念,以及在保障民生福祉、推动可持续发展领域的突出成就。

“十四五”时期的新形势、新要求

党的十九大指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前,世界正处于百年未有之大变局,突如其来的新冠肺炎疫情促使大变局加速演进,中华民族伟大复兴面临前所未有的战略机遇和风险挑战,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。适应新时期的新要求,必须处理好下面的几个问题和挑战。

一是如何平衡好速度与质量的关系。在过去较长时期内,GDP增速都是我国五年规划的重要指标。GDP增速虽然是预期性指标,但长期以来,一些地方政府视其为十分重要的发展指标,层层加码,事实上成为“指挥棒”。为保持高速经济增长,政府进行了大量的公共投资项目,由于公共投资项目的效率相对低下,导致整体经济效率和经济质量下降,又不得不为了维持增速进一步加大公共投资,从而陷入恶性循环,违背了高质量发展的要求。若继续强调经济高速增长,容易扭曲地方政府行为,扩大低效率投资,并对市场主体形成挤出效应。

二是如何推动居民收入较快增长。2019年,我国人均GDP已经超过1万美元,处于世界银行定义的中高收入国家水平,接近高收入国家水平(约1.2万美元);但人均居民可支配收入仅为3.1万人民币,略高于世界银行中等收入群体的下限水平(约2.5万人民币)。2019年,居民人均可支配收入为30733元,约占人均GDP的43.3%;而2018年,美国居民人均可支配收入5.3万美元(PPP),约占人均GDP的84.4%。改革开放四十年来,我国居民人均可支配收入年均增速约为8.7%,落后于GDP年均增速9.8%。经济增长的好处如何更多地相应转化为居民收入和财富的增加,还有待进一步思考。

三是如何提升创新尤其是基础创新能力。2019年,我国R&D支出达22143.6亿元,再创历史新高,绝对数仅次于美国;但R&D支出占GDP比重为2.23%,低于美国2.8%和日本3.2%的水平。当前,基础研究已经日益成为推动科技革命和产业变革的重要源泉和动力。但我国基础研究投入欠缺,导致原始创新薄弱,关键核心技术受制于人的局面没有得到根本改变。2019年,我国基础研发投入仅为1335.6亿元,约占R&D支出的6%,远低于美国约15%的水平。我国发明专利申请量已连续8年位居世界第一,在世界知识产权组织2019年发布的全球创新指数中,中国虽然上升到了第14位,但是与美、英、德等创新性国家相比仍有较大差距。专利转化率低,市场竞争力不足。根据国家知识产权局《2019年中国专利调查报告》,我国有效专利实施率仅为49.4%。

四是如何在更高水平上满足人民群众美好生活需要。近年来,按照“广覆盖、低水平、可持续、促发展”的建设理念,我国公共服务设施实现了较高的覆盖率,解决了“从无到有”的问题,但覆盖质量不高、服务水平和效能不足的问题依然突出。2017年,我国平均44万人拥有一个图书馆,平均辐射半径约为57千米。按照国际图联标准,每5万人拥有1所图书馆,有效服务半径为4千米。截至2019年前三季度,我国各类养老床位数约为754.6万张,约占全国60岁以上人口的3%,远低于主要国家5%-7%的水平。随着大量外来人口迁入城市,过去按照行政层级和户籍人口来规划配置教育、医疗等公共服务资源的做法,越来越捉襟见肘,供需矛盾日益突出。公共服务面临着从数量向质量、从规模向结构、从“有没有”向“好不好”的转变。“十四五”时期,公共产品和服务的供给要不断匹配人民群众丰富多样且不断变化升级的需求。

五是如何实现更可持续的绿色发展。良好的生态环境是人类生存与健康的物质基础,是可持续发展的前提和保障。我国较长时期的经济高速增长,在生态环境、能源、资源等方面遗留了较多的历史欠账,例如大气、水、土壤的污染特征仍然突出。近年来,我国单位GDP能耗、水耗和碳排放总体呈现下降的趋势,但依然高于主要发达国家。2017年,中国单位GDP能耗大约是美国的2.1倍,德国的2.6倍。近年来,随着网购、快递、外卖等新消费业态的飞速发展,外包装、塑料、固体废物和废水等垃圾量急剧增长。而绿色消费、绿色出行的理念还有待被社会公众普遍接受。

六是如何提升政府管理社会和服务民生的能力。随着市场化改革的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善,我国经济领域的发展日趋成熟,对经济规律的认识和把握也更加精准,调控市场的手段比西方更多,市场主体也具备了相当的活力,未来保持相对稳定的经济增长应该不是难题。然而,我国在社会管理和公共服务等领域的能力相对薄弱,由于国情、体制和文化等差异,也很难从世界其他国家找到可以复制的模式。这些领域恰恰是满足“人民群众美好生活需要”、解决“不平衡不充分发展”的关键领域,增强政府在民生和社会领域的管理能力应该是“十四五”时期我国的重点发展领域。

对“十四五”规划指标的建议

规划指标是发展目标的具体化和数量表现,是阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导市场行为的重要载体,也是面向社会和公众的承诺。规划指标的设计和选择,本身就具有强烈的信号功能,在规划编制中具有十分重要的作用。“十四五”规划指标选择,要紧扣高质量发展的内涵和新时代社会主要矛盾的变化,在指标选择上要尽量实现几个转变:从数量转为质量、从规模转为结构、从过程转为结果、从物的发展转为人的发展、从“有没有”转为“好不好”。优化“十四五”规划指标,有助于形成正确的发展导向。

一是在经济发展方面,建议淡化GDP增速指标,增加反映经济增长效率和质量的指标。“十四五”时期,经济指标不应该再强调增长速度有多快,而是质量有多好、效率有多高。建议保留“十三五”规划的全员劳动生产率指标,新增新经济新动能产业增加值占GDP比重、居民消费贡献率、资本产出率(GDP/资本形成总额)等反映经济结构优化和效率提升的指标。

二是在社会发展领域,规划指标要反映以人民为中心的发展思想,更加突出对每一位个体的赋能,要列入更多反映民生保障和公共服务提档升级的指标。建议增加万人幼儿园、万人养老机构床位、万人养老机构职业护理员、文化体育设施密度等反映公共设施覆盖水平的指标。建议用更能反映健康质量的人均健康预期寿命替代人均预期寿命。2018年,我国人均预期寿命是77岁,而人均健康预期寿命是68.7岁,说明我国老百姓平均有8年生活在不健康状况下。建议新增居民养老金替代率和医疗费用自付率指标,替代原有的基本养老保险参保率,以衡量我国养老保险和医疗保险的保障水平,从覆盖率转向保障水平。

三是在创新领域,要从研发投入指标转向研发产出指标,更多强调基础研究的重要作用。建议保留科技贡献进步率指标,删除R&D经费投入强度、每万人发明专利拥有指标。建议新增基础研究投入强度指标,即基础研究经费占全社会研发经费比重,以引导提升原始创新能力。新增专利密集型产业增加值占GDP比重,以反映知识产权(专利)密集型产业对于国民经济发展的贡献。此外,要继续保留“十三五”规划提出的资源环境类指标,并进一步提高指标的标准。

“十四五”时期可重点关注的领域

“十四五”时期,保持经济稳定增长、提供高质量公共服务、保障民生福祉、促进公平正义、增强人民选择自由、实现可持续发展等,将是满足人民美好生活需要的重要内容,也是中国未来促进健康、持续、包容、协调的人类发展重点任务所在。

第一,以有效消费引领更高质量、更可持续、更有活力的经济发展。中国经济依靠投资驱动增长的模式难以为继;在中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情全球蔓延的形势下,出口对经济增长的贡献率也存在较大不确定性;消费尤其是高质量、供需匹适的消费将成为维持中国经济增长的最稳定、最持久的动力。扩大有效供给、挖掘消费潜力,有助于推动形成“双循环”新发展格局。

一是以扩大消费引领中国经济稳定持续增长。中国最大的优势是人口规模,14亿多人民日益增长的美好生活需要是扩大消费、推动经济持续增长的源动力。随着我国人均GDP突破1万美元并开启迈向高收入国家的进程,居民消费需求将不断释放,再加上我国巨大人口规模以及最具成长性的中等收入群体,必将带动服务消费进入新一轮快速增长阶段,成为扩大内需、稳定经济增长的重要抓手。针对文化、旅游、体育、健康、养老、教育等消费热点和供给短板领域,充分调动政府、市场和社会的力量,加大多样化、高质量的产品和服务供给,这不仅有助于稳定经济增长、促进经济高质量发展,而且有助于满足居民多样化的消费需求、促进人的全面发展。

二是扩大居民收入,增强居民消费能力。居民收入是增强居民消费能力的基础,也是扩大居民选择自由的前提。应进一步改革财税政策和社保体制,降低居民各种税费负担,提高居民收入在国民收入初次分配中的比重,确保居民收入实现稳定增长。完善社会保障体系,缩小居民收入分配差距,提高低收入人群的消费能力。建议尽快出台房地产税,在增加地方政府税源的同时,形成房地产市场的良性调节机制,降低城市居民尤其是低收入阶层、新市民的住房成本,增加居民的可支配收入。

三是尊重居民消费选择权,扩大有效消费。当前,一些限制居民消费自由的行政性干预和限制,如汽车限行限购、住房限购等,在某种程度上抑制了居民真实的消费需求,扭曲了市场真实的供求关系,不利于实现高质量、供需匹适的居民消费。建议充分发挥市场机制在居民消费领域的作用,逐步清理和取消各种限制居民消费选择权的措施和规定;逐步落实带薪休假制度以及弹性工作制,还居民的旅游出行选择权。在惠民服务中探索“补供方”与“补需方”相结合的补贴模式,鼓励发放市民消费卡,将消费选择权交给居民,变被动消费为主动消费。

第二,提供更加充足、更加均衡、更高质量的公共服务。一是要建立全生命周期的教育和健康服务体系,促进扩容、提质、升级。实现公共教育体系“向前延伸”到学前教育,解决适龄儿童“入园难”“入园贵”的问题,“向后延伸”到高中教育和职业教育。2017年,我国预期受教育年限为13.8年,低于英国17.4年、美国16.5年、日本15.2年的水平。投资教育,就是投资未来。建议将高中纳入免费教育范畴,全面普及12年教育,进一步提升国民人力资本积累,赋能国家长远发展。加快建立全生命周期的健康服务体系,促进医防协同,控制慢性病危险因素,强化规范诊疗,提高居民健康水平和生活质量。为了扭转健康工作的理念,建议用人均健康预期寿命替代人口预期寿命,作为衡量健康发展水平的指标。

二是建立更广覆盖、更高质量、更加均衡的公共服务体系。地方各级政府应以常住人口为依据,规划建设教育、医疗、文体、公租房等公共设施;将外来人口纳入公共服务体系,尤其是要保障外来人口学龄子女享有义务教育。推广“总分校(院、馆)”模式,促进城市优质公共资源向城乡基层的辐射和延伸。大幅度提高乡村教师、医生、文化专干等的待遇水平,确保其收入不低于甚至高于城市同等职位。统筹文化、卫生、教育、民政、社会保障、就业等行业主管部门在城乡基层的公共资源投入,避免重复建设和资源浪费,发挥综合效能。鼓励和引导民营企业和社会资本参与学前教育、健康养老、文化娱乐、体育建设、旅游休闲、家政服务等消费热点和供给短板领域。

三是建立多元化的养老服务体系,满足老龄人口多层次、多样化的需求。中国正在进入快速老龄化阶段,单单依靠政府力量难以解决规模日益扩大、需求日益多样化的养老需求。建议完善政策环境,鼓励专业化的养老服务运营机构(企业和社会组织)以委托运营、PPP等模式参与养老服务供给,促进养老服务提质、扩容,有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。

四是加强公共服务供给的财政保障,重点保障基层和中西部地区的公共服务资金需求。进一步理顺中央和地方之间的财政关系,充分发挥公共财政的导向作用,通过税收政策、转移支付和专项计划来促进财政性公共服务资金的公平配置,尤其是要解决基层政府、广大中西部地区财力不足、公共服务缺乏财力保障的问题。

第三,构建更常态化、更多元化、更具长效性的减贫机制。2020年,中国将全面建成小康社会。如何巩固和提升脱贫成果、实现脱贫后不返贫,是关键所在。

一是要加大教育扶贫力度,增强减贫内生动力。建议在贫困地区、少数民族地区和农村地区率先全面普及含小学、初中和高中阶段的12年免费教育,由中央财政予以全额保障,并将12年免费教育普及率纳入当地绩效考核体系。大幅提高贫困地区、少数民族地区和农村地区的教师收入水平和待遇,确保优秀教师进得来、留得下、待得住。

二是加大城乡贫困人口的社会保障水平。通过将贫困人口纳入社会保障体系、再就业培训等方式,实现制度化、常态化的减贫。提高农村居民保障水平,提高救济标准,确保救济款项按时发放。重点解决新农合政策下报销比例低、医疗费用偏高等问题,切实缓解农村参保群众因病致贫、因病返贫的问题。

三是建立全社会共同参与的扶贫机制。充分调动企业和社会力量的参与。鼓励企业通过产业扶贫等方式参与扶贫,帮助贫困人口脱贫。完善税收优惠政策,鼓励企业、社会组织通过捐赠等方式支持扶贫工作,形成全社会共同关心扶贫工作的良好格局。

第四,营造更加绿色、更加和谐、更可持续的生态环境。一是加大污染防治力度。重点解决大气、水和土壤的污染问题,可通过调整产业布局、能源结构、运输结构、用地结构来减少大气污染物和温室气体的排放。进一步完善政策法规,加大执法力度,逐步调整导致污染的生产和消费模式。通过管制、价格政策、宣传教育等举措,鼓励发展共享经济和循环经济,引导企业和个人选择低污染的产品和技术,实现污染防治的目标。

二是大力发展清洁能源。大力支持水电、风电、光伏发电、氢能等清洁能源发展,完善政策措施解决清洁能源资源富集区与需求区分布错位的问题,实现清洁能源的有效利用。通过逐步取消化石能源补贴、推进碳排放权交易等举措,鼓励消费者、企业和投资者使用清洁技术,加快淘汰落后技术,鼓励低碳技术创新等。

三是提高生态环保意识。倡导居民绿色生活方式,避免过度消费、奢侈浪费等行为,减少城市垃圾产生量。持续推进固体废物源头减量和资源化利用,建设“无废城市”。在全社会倡导绿色出行理念,减少城市拥堵和机动车污染,完善公共交通体系,提高市民公交出行体验。

第五,提升政府在民生和社会领域的治理能力。一是坚持“以人民为中心”的发展导向。推动地方政府的工作重点从“推动经济增长”转向“扩大民生福祉”,突出对每一位个体的赋能:生存能力(健康)、发展能力(教育)、选择能力(收入),促进人的全面发展。要提高政府在民生和社会领域的管理能力,充分尊重和发挥基层政府在民生服务中的主体地位,确保公共产品和服务与公众需求相匹配。

二是弱化GDP导向,构建科学的绩效指标体系。未来继续维持高速增长的边际成本太大,代价过高,尤其是在资源、环境、能源等方面,是得不偿失的。要建立适应高质量发展阶段的绩效指标体系,突出经济活力、创新效率、民生改善和可持续发展等。

三是更加注重发挥市场机制的作用。满足人民群众美好生活需要,单靠政府的力量很难解决。要充分发挥市场机制的积极作用,有序推进公共服务社会化发展,扩大付费可得、价格合理、优质安全的非基本公共服务供给。加大政府面向中小民营企业购买公共服务的力度,探索基层公共服务设施的社会化运营模式。鼓励和引导民营企业和社会资本参与学前教育、健康养老、文化娱乐、体育建设、旅游休闲、家政服务等消费热点和供给短板领域。

四是加强网络和数字时代的公共治理。数字经济的快速发展,在扩大产品供给、提升经济效率、方便群众生活的同时,也面临着安全、道德、伦理、隐私等方面的社会风险,对传统公共治理方式提出了全面而深刻的挑战。适应数字经济新趋势和应对数字治理新挑战,应坚持包容审慎监管原则,推行敏捷迭代监管理念,建立符合新产业、新业态、新模式特点的新型监管机制,平衡好业界诉求与消费者权益,包容创新与规范运营之间的关系,解决好道德伦理风险和法律法规风险,让数字创新更多地惠及到全社会。

作者|清华大学中国发展规划研究院执行副院长,公共管理学院教授、博士生导师 杨永恒

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